oleh: Marwan Batubara & Rahma Widyasa, peneliti Indonesian Resources Studies (Iress)
Jakarta – Penyediaan listrik di negara kita saat ini mayoritas dilakukan oleh Perusahaan Listrik Negara (PLN). Ada sejumlah perusahaan swasta yang turut menyediakan listrik, namun karena porsinya sangat kecil, maka kelangsungan pasokan listrik sangat tergantung pada sustainability PLN.
Sayangnya, bisnis PLN ditunjang oleh kebijakan tarif, subsidi dan energi primer yang sarat pertimbangan politik atau bahkan ada yang berbau KKN, sehingga keberlangsungan usahanya pun cukup mengkhawatirkan. Hal ini menjadikan PLN sulit untuk sehat sebagai layaknya sebuah korporasi bisnis yang normal.
Pemerintah menilai PLN tidak akan bisa mengatasi defisit listrik sendirian, sehingga perlu partisipasi swasta. Sebab, meningkatnya kebutuhan listrik nasional tak sebanding dengan kemampuan keuangan dan investasi PLN. Berdasarkan Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (RUPTL) 2013-2023, diperlukan tambahan kapasitas pembangkit sebanyak 59,5 GW untuk melayani pertumbuhan kebutuhan listrik yang mencapai 386 TWh pada 2023.
Dari kebutuhan tambahan kapasitas 59,5 GW tersebut, PLN hanya akan membangun 16,9 GW. Peran terbesar diserahkan kepada swasta melalui skema independent power producer (IPP) yakni sebesar 25,5 GW. Sisanya, sebesar 17,1 GW merupakan proyek unallocated, yakni pembangkit yang belum ditetapkan pengembang maupun sumber pendanaannya. Dalam dokumen yang menjadi acuan penyediaan listrik tersebut, tersirat adanya penurunan peran PLN dalam upaya melistriki Nusantara. Misalnya pada 2019, PLN hanya akan memenuhi kebutuhan pembangkit sebesar 55 MW, sementara IPP/swasta memasok 6.410 MW. Rencana pemerintah menswastanisasi listrik ini akan mengancam peran PLN sebagai BUMN yang bertugas memenuhi hajat hidup orang banyak sesuai konstitusi.
Kebutuhan listrik memang dituntut untuk dipenuhi. Data tahun 2013 menunjukkan, konsumsi energi listrik sudah mencapai 188 TWh. Dari jumlah itu, sektor rumah tangga mengonsumsi listrik paling besar dengan proporsi sebesar 41 persen. Disusul sektor industri sebesar 34 persen, sektor bisnis 19 persen, dan sektor publik sebesar 6 persen. Peningkatan konsumsi listrik ini sejalan dengan peningkatan rasio elektrifikasi nasional, yang pada tahun 1980 hanya 8 persen. Lalu meningkat menjadi 28 persen (1990), 57 persen (2000), 67,2 persen (2010), dan tahun 2013 sudah mencapai 80,51 persen.
Pemenuhan kebutuhan investasi kelistrikan nasional sekitar 12,5 miliar dolar AS per tahun, sementara kemampuan PLN hanya 5 miliar dolar AS per tahun. Kebutuhan listrik Indonesia akan meningkat 8,4 persen setiap tahun yakni meningkat dari 189 TWh menjadi 386 TWh pada 2023. Pelanggan juga meningkat dari 54 juta menjadi 77 juta atau bertambah 2,7 juta per tahun hingga 2023. Penambahan pelanggan akan meningkatkan rasio elektrifikasi dari 80 persen menjadi 97,7 persen pada 2023. Semua kebutuhan ini harus dipenuhi dengan berbagai cara, termasuk meningkatkan efisiensi, memperbaiki sistem tarif dan juga kebijakan energi primer.
Kinerja & Inefisiensi PLN
Berdasarkan Laporan Keuangan PLN 2011, biaya terbesar PLN adalah pembelian bahan bakar (56 persen), pembelian listrik dari pihak swasta (19 persen) dan biaya penyusutan (9 persen). Dari total pembelian bahan bakar senilai Rp 76 triliun, 63 persen digunakan untuk membeli BBM dengan harga internasional (MOPS) dan sisanya untuk batubara (16 persen), gas (10 persen) dan panas bumi (2 persen).
Padahal penggunaan gas dan batubara jauh lebih murah dari BBM. Jadi salah satu sumber inefisiensi yang terjadi pada tubuh PLN di antaranya dipicu regulasi minyak dan gas. Pasal 22 UU Migas Nomor 22/2001 telah menyebabkan PLN kesulitan memperoleh alokasi gas. Sebab, gas dari lapangan banyak dikuasi perusahaan asing. Selain itu, volume ekspor gas pun masih tinggi. Dari sisi manajemen PLN, kebijakan yang jor-joran melakukan sewa diesel, terutama pada masa Dahlan Iskan sebagai Dirut menyebabkan diesel milik PLN jadi tidak dirawat atau diperbaiki. Sistem sewa membuat karyawan santai dan kurang peduli.
Regulasi Migas dan sewa genset yang tanpa perhitungan matang inilah salah satu penyebab terjadinya inefisiensi. Bahkan pada masa kepemimpiann Dahlan Iskan, PLN mengalami kerugian akibat tidak mendapat pasokan gas sebesar Rp 37,6 triliun dan penyewaan genset senilai Rp 4 Triliun. Inefisiensi juga terjadi karena PLN membeli listrik dari pihak swasta. Harga belinya tidak rasional, seperti yang terjadi pada pembelian listrik dari PLTU Embalut. Harga beli listrik oleh PLN dari PLTU Embalut ini tergolong tinggi dan tidak wajar, yakni sekitar 8,5 sen dolar AS atau Rp 760 / kwh.
Sementara, harga beli PLN pada PLTU Paiton hanya 3,5 sen dolar AS atau Rp 315/kwh. PLTU Embelut ini sebelumnya adalah milik Dahlan Iskan, jadi ada indikasi kolusi pada pembelian ini. Ketua Pendiri Indonesia Audit Watch (IAW) Junisab Akbar menyebut Dahlan Iskan bertanggung jawab atas proyek pemasangan dua kabel sepanjang 5 km dengan kapasitas masing-masing 100 MW. Proyek ini untuk menyuplai kebutuhan listrik di Bali dengan nilai proyek mencapai Rp 451 miliar. Akibat inefisiensi di tubuh PLN, subsidi listrik yang harus ditanggung APBN pun ikut naik. Subsidi listrik selalu meningkat dari tahun ke tahun, yakni Rp 57,6 triliun pada 2010, Rp 65,6 triliun (2011), Rp 80,9 triliun (2012) dan Rp 100 triliun (2013).
Faktor lain yang menyebabkan kinerja PLN buruk adalah besarnya utang. Pertumbuhan aset PLN selama 10 tahun terakhir ditopang kenaikan utang sebesar 582 persen sehingga total utang PLN pada tahun 2012 menjadi Rp 286,4 triliun dari total aset Rp 528,1 triliun. Adapun kebutuhan investasi rata-rata tiap tahun sebesar Rp 50 triliun (belum termasuk IPP). Dana tersebut hanya mampu disediakan oleh PLN Rp 15 triliun, dana APBN hanya Rp 5 triliun. Sisanya dari utang sebesar Rp 30 triliun per tahun.
Selain adanya KKN, PLN juga sering mengalami kerugian akibat penurunan kurs Rp terhadap US$. Hal ini disebabkan karena utang PLN umumnya berbentuk US$. Dalam setahun terakhir, karena Rp telah terdepresiasi dari Rp 9000 per US$ mejadi sekitar Rp 12.000 per US$, nilai utang pokok PLN telah meningkat sekitar 25%. Artinya, tanpa membuat utang baru untuk membangun sarana lsitrik, PLN harus menanggung tambahan beban utang sekitar 25%!
Dampak Swastanisasi
Pemerintah berencana mengundang investor untuk memenuhi peningkatan kebutuhan investasi sektor listrik. Selama ini keterlibatan swasta berlaku melalui proyek-proyek IPP atau PPP (private public partnership). Saat ini, pemerintah memang tengah menyiapkan regulasi skema power wheeling yang memungkinkan sektor swasta membangun pembangkit dan menjual listrik secara business to business langsung kepada konsumen, tanpa melalui PLN.
Melalui skema power wheeling perusahaan swasta menyewa transmisi PLN untuk penyaluran daya listirk dalam bentuk open access. Listrik oleh pembangkit swasta disalurkan ke suatu kawasan menggunakan jaringan transmisi PLN yang ada, yang dioperasikan oleh unit pengatur beban agar keandalan sistem terjaga. Disebutkan, skema power wheling sudah diterapkan di PLTA Sungai Kayan 600 MW di Kalimantan Utara.
Namun jika rencana swastanisasi melalui skema power wheeling dilaksanakan, maka konsumen listrik berpotensi untuk dirugikan karena tarif akan semakin mahal. Mantan Ketua SP PLN, Ahmad Daryoko menggambarkan ketika listrik diprivatisasi,’’Potensi lonjakan tarif listrik bisa berlipat-lipat pada saat beban puncak, sebagaimana terjadi di Kalifornia dan Kamerun”, Dengan demikian, swastanisasi PLN malah akan menjadi masalah bagi rakyat, yaitu makin mahalnya tarif listrik.
Selain itu, karena swasta hanya akan melayani wilayah-wilayah yang menguntungkan, maka wilayah marginal yang membutuhkan sarana transmisi & distribusi yang lebih mahal akan manjadi beban PLN. Lambat laun, karena dibebani pembangunan wilayah-wilayah yang konsumsi listik dan tarif listriknya rendah, prospek bisnis dan keuntungan PLN pun menjadi semakin turun, sehingga aspek survival dan kemampuan membangunnya pun ikut terganggu.
Rekomendasi
Sesuai Pasal 33 UUD 1945, pelayanan listrik adalah sektor strategis yang menyangkut hajat hidup orang banyak sehingga harus dikuasai negara melalui BUMN sebagaimana diperankan oleh PLN saat ini. Pelayanan listrik di Indonesia harus dijalankan berdasarkan monopoli alamiah sehingga terjadi cross subsidi antar wilayah mampu-tidak mampu dan biaya pembangunan sarana pun menjadi lebih murah karena faktor skala ekonomi (economic of scale). Karena itu, IRESS meminta pemerintah untuk membatalkan rencana pelayanan listrik swasta, terutama melalui skema power wheeling.
Guna meningkatkan kinerja keuangan PLN, dapat pula ditetapkan penggolongan tarif (sosial, rumah tangga, industri, komersial, pemerintah, dll) sesuai kemampuan dan kelayakan, sehingga tercipta mekanisme subsidi silang antar konsumen. Pemerintah dan DPR dapat menetapkan tarif dan subsidi yang tepat sasaran dan berkeadilan, serta kebutuhan margin tertentu bagi PLN guna menjamin keberlanjutan bisnis dan pelayanannya. Dalam konteks ini, pemerintah perlu melakukan perubahan mekanisme penetapan tarif dan subsidi yang disesuaikan/dinaikkan secara berkala atau otomatis.
Berkaitan dengan penyediaan energi primer, pemerintah perlu mengembangkan energi baru dan terbarukan (EBT). Untuk menjamin berkembang dan meningkatnya porsi EBT dalam bauran energi nasional maka pemerintah harus mengalokasikan subsidi yang lebih besar bagi pengembangan listrik tenaga panas bumi, tenaga surya, dan biomassa. Selain itu, pemerintah perlu menjamin penyediaan batubara dengan harga khusus, serta menjamin penyediaan gas bumi dengan harga khusus. Untuk jaminan pasokan PLN, urgen untuk diterapkan royalti batubara dalam bentuk barang. Pemerintah perlu menerbitkan peraturan khusus yang diperlukan untuk memberantas praktik rent seeker.
Guna menjamin terlaksananya pembangunan sarana listrik untuk mengejar target elektrifikasi dan agar PLN tetap tumbuh dan menguntungkan maka pemerintah dan DPR perlu meningkatkan margin PLN dari hanya sekitar 7% saat ini. Pemerintah misalnya, dapat meningkatkan margin PLN menjadi sekitar 12-15 persen agar ruang fiskalnya meningkat. Sebagai alternatif, pemerintah dapat juga mengubah pola manajemen PLN melalui penetapan tarif guna mencapai target ROA tertentu, misalnya 2 persen. Hal ini berarti, jika saat ini total asset PLN sekitar Rp 600 triliun, maka keuntungan yang dapat diraih menjadi 2 persen x Rp 600 triliun, atau Rp 120 triliun. Sejalan dengan semua langkah-langkah tersebut, PLN pun harus dijalankan secara efisien, efektif dan transparan sesuai prinsip GCG dan bebas KKN.
